Реформа убежища в ЕС позволяет управлять миграцией, не ущемляя прав беженцев. Солидарность стран-членов – вот что нужно.

Европейский союз сталкивается с внутренними и внешними вызовами. Агрессивная война России против Украины вынесла на повестку дня и в общественное сознание вопрос миграции. ЕС демонстрирует способность действовать, даже несмотря на приближение предвыборной гонки – или в положительном смысле: именно благодаря ей. А все потому, что ЕС смог разработать жизнеспособные решения и преодолеть неопределенность последнего десятилетия, не капитулируя перед правыми тенденциями и даже не передав скипетр первенства экстремистам.

Если сравнить с периодом, когда у власти находилась Ангела Меркель, политическая среда в Европе существенно изменилась. Европейские государства сейчас возглавляют национальные правительства, которые более склонны к популизму и консерватизму. И все же законодательство о Единой европейской системе убежища (CEAS) много лет не менялось. Стоило раньше воспользоваться шансом и реформировать Единую европейскую систему убежища. Роль Германии и действия правительства Ангелы Меркель в этом вопросе заслуживают более пристального внимания. Как страна с многочисленными внутренними границами с другими странами – членами ЕС, Германия слишком долго бездействовала и перекладывала ответственность на другие страны, граничащие с ЕС. Пока количество людей, которые искали убежища и направлялись в Германию, оставалось в разумных пределах, на это не обращали внимания. При этом такие страны, как Греция и Италия, были вынуждены в течение очень долгого времени самостоятельно справляться с наплывом мигрантов и возникающими проблемами по собственному усмотрению.

Уже в 2015-2016 годах стало понятно, что предыдущие механизмы, в частности Дублинский регламент III, предусматривающий режим ответственности, а также, среди прочего, ответственность страны первого въезда в ЕС, не сработали. Общая (!) европейская система убежища, распределяющая ответственность за людей, имеющих право получить защиту, между несколькими странами ЕС, не может работать. Когда масштабная миграция беженцев затронула такие страны, как Германия и Франция, вдруг была признана настоятельная необходимость принимать меры. Но, несмотря на годы переговоров, усилия по реформированию в период последних выборов в ЕС затихли из-за политических блокад и в конце концов потерпели неудачу. Эта критика касается также Комиссии ЕС под руководством Урсулы фон дер Ляйен, поскольку здесь также прошло много времени, и до конца не было понятно, можно ли будет достичь согласия.

С одной стороны, возвращение к национализму и национальным решениям выглядит весьма непривлекательным, учитывая прогресс европейской интеграции и неоспоримые преимущества открытых внутренних границ и единого рынка. С другой – количество людей, прибывших в Великобританию, и обострение внутриполитических споров демонстрируют недостатки выхода из ЕС. Собственно, миграция происходит, а в историческом контексте она является регулярным явлением. В частности, трудовая миграция квалифицированного персонала в основном желательна и необходима. Однако все больше людей прибывает в ЕС, а значит, и в Германию в поисках защиты или лучшей жизни. Нам нужны долгосрочные стратегии в ответ на краткосрочные проблемы, поскольку международные кризисы, особенно зарождающиеся за пределами европейских границ, можно контролировать в ограниченном режиме. Избежать их удается нечасто. Мы столкнулись с ситуацией, которую не можем исправить в краткосрочной перспективе. В частности, борьба с причинами бегства, которая является важным строительным блоком для социал-демократии в решении проблемы миграции беженцев, может быть успешной только в долгосрочной перспективе.

Чтобы справиться с нынешними вызовами, нужна комбинация различных мер на разных уровнях и, в первую очередь, единая политика человечности и порядка в ЕС. Принимая во внимание основной принцип – ни одно национальное государство не может решить текущие проблемы в одиночку – можно утверждать, что устойчивое и стабильное решение возможно найти только вместе со всеми партнерами внутри ЕС. Федеральное правительство Германии и министр внутренних дел Нэнси Фезер также сыграли важную роль в том, что в декабре 2023 года мы достигли исторического политического соглашения на европейском уровне между Советом Европейского союза и Европейским парламентом, которое положило начало новому этапу в работе с беженцами.

Отличительной чертой каждого политического действия является компромисс. Здесь встречаются слишком много разнообразных интересов, особенно между странами-членами, имеющими внешние границы и стремящимися освободиться от этого бремени, и государствами ЕС без внешних границ, из которых сейчас очень мало кто заинтересован в приеме беженцев. Но между блокированием доступа к убежищу и незарегистрированной маршрутизацией прибывших через Европу нельзя принимать решение «продолжать в том же духе» или «или так, или иначе». Пройдут ли беженцы справедливую процедуру предоставления убежища, не должно зависеть от того, откуда они прибывают в ЕС. Конечно, существуют общеевропейские базовые стандарты по реализации процедур предоставления убежища, усиливающие меры ответственности, размещения и ухода за теми, кто ищет защиты. Но применяют их только некоторые государства-члены. Цель – обеспечить контроль и порядок, не ставя под угрозу права беженцев на прохождение справедливой процедуры предоставления убежища. В то же время нужно уменьшить количество иммигрантов путем четкого отделения тех, кто имеет право на защиту, от тех, кто этого права не имеет, а другие миграционные мотивы должны быть переданы в упорядоченные процедуры трудовой миграции, основанные на потребностях и возможностях.

Целью Германии является ограничение нелегальной миграции, но это не означает, что следует позволить меньшему количеству людей приезжать в ЕС и искать здесь защиты. На самом деле это количество людей нужно распределить между странами-членами организованно и структурировано. В результате ни одной стране ЕС с общим населением около 450 млн человек не будет сложно принять миллион человек в год и обеспечить им приличное размещение. Нужно лишь, чтобы каждый сделал свой вклад и помог принять беженцев. В отношениях с Украиной Европе удалось продемонстрировать единство и сплоченность. Приняв Директиву о временной защите в 2022 году, страны – члены ЕС показали, что все можно сделать по-другому, если есть желание.

Реформа Единой европейской системы убежища состоит из различных элементов, чтобы и в дальнейшем быть ответственной системой перед людьми, которые ищут защиты, и одновременно ограничивать неурегулированную (вторичную) миграцию. В частности, обязательство, вытекающее из Регламента о проверке, согласно которому необходимо устанавливать личность, а также любые риски для здоровья и безопасности, и все граждане третьих стран должны быть быстро переданы в соответствующую процедуру дальнейших действий, а также расширение системы идентификации по отпечаткам пальцев EURODAC до настоящей миграционной базы данных, обязательное рассмотрение заявлений о предоставлении международной защиты в определенных случаях уже на внешних границах Европы – если шансы на успех невелики – и согласование постоянного, обязательного к исполнению механизма солидарности, базирующегося на справедливом принципе, – все это инструменты, которые в долгосрочной перспективе способны восстановить законность и правопорядок в миграционной политике ЕС. Страны – члены ЕС, которые испытывают особенно мощное миграционное давление, получат помощь от других членов ЕС, а дальнейшая нелегальная миграция людей будет взамен сдерживаться с помощью процедур предоставления убежища на внешних границах.

Еврокомиссия отслеживает ситуацию, ежегодно представляя отчет, который фиксирует ожидаемые миграционные потоки и связанное с ними миграционное давление на страны-члены. Страны – члены ЕС, которые испытывают миграционное давление, могут рассчитывать на солидарность других стран-членов. Именно с этой целью создадут так называемый пул солидарности, из которого потом будут оказывать помощь странам-членам, которые в ней нуждаются. Важно, что все они должны участвовать в этом процессе, используя контрольный ключ, основанный на численности населения и валовом внутреннем продукте государств-членов. Даже если какая-то страна не осуществляла приема беженцев, но сделала вклад финансового характера, это является большим шагом вперед по сравнению со статус-кво. Не только в Германии, но и по всему Евросоюзу созданы муниципалитеты, которые хотели бы принять беженцев. Соответствующей мерой для их поддержки была бы финансовая компенсация расходов из бюджета ЕС или учет понесенных расходов при расчете средств, которые соответствующие государства – члены ЕС должны уплатить в бюджет ЕС.

Четкие правила и стандарты верховенства права применяются в Евросоюзе везде, так же, как и общие стандарты приема, размещения и ухода за людьми, ищущими защиты. Это – важный шаг на пути к восстановлению верховенства права по всей территории ЕС. Неприемлемые условия на внешних границах Европы и в некоторых странах-членах были однозначно отвергнуты. Мониторинг должен обеспечить соблюдение государствами-членами соответствующих правил, в том числе в отношении процедур на внешних границах. С этой целью каждое государство ЕС создаст независимый механизм для мониторинга соблюдения законодательства ЕС и международного права, в частности, в отношении доступа к процедуре предоставления убежища и принципа недопущения принудительного возвращения, а также для обеспечения расследования нарушений и наказания виновных.

Европейская комиссия имеет также вполне четкие ожидания в отношениях с такими государствами, как Венгрия и другие, а еще вопросы о том, кто и как соблюдает правовые акты. Во времена, когда такие государства, как Россия и Беларусь, используют беженцев как инструмент ведения войны, вопрос о том, является ли ЕС правовым пространством, в котором мы защищаем права человека, получает другое значение. В будущем Еврокомиссия будет еще тщательнее проверять соблюдение Шенгенской конвенции и применять санкции за ее нарушение.

Соглашение о реформировании Единой европейской системы убежища – решительный шаг вперед. Вместо неэффективной и дисфункциональной системы, национальной обособленности и нерегулируемых условий, особенно на отдельных участках внешних границ ЕС, мы запускаем новую, гораздо более справедливую систему как основу для новой, солидарной миграционной политики в ЕС. Миграция может быть управляемой и организованной, а гуманитарные стандарты для беженцев могут быть защищены.

Успех соглашений имеет прямое влияние на концепцию Европы как зоны «открытых (внутренних) границ», а потому усиление пограничного контроля на внутренних границах снова должно стать исключением, временной мерой. Даже Германия прибегла к такой радикальной мере в отношении Польши, Чехии и Австрии. С этой целью нужно быстро имплементировать новые правила. Применение европейского права основывается на главном убеждении, что это законодательство следует понимать как «собственное» право. Именно поэтому успех зависит от дисциплины и солидарности каждой страны – члена ЕС. Германия должна стать примером в этом и одновременно получить большую пользу для себя.

Источник: IPG